Enquanto o telefone fixo caminha a passos rápidos rumo à obsolescência nas casas brasileiras, bens vinculados à prestação do serviço – como prédios que abrigavam imensas centrais telefônicas analógicas, extensas fiações de cobre ou as redes de dutos subterrâneos que atravessam avenidas como a Paulista, em São Paulo – estão passando sem alarde para o bolso das concessionárias de telefonia.
O problema já foi diagnosticado pelo Tribunal de Contas da União, o TCU, e revela a ineficiência da Anatel, a Agência Nacional de Telecomunicações, para proteger o patrimônio público. Para entendê-lo, é preciso voltar a julho de 1998, quando a Telebras, a estatal federal de telecomunicações, foi privatizada. Os vencedores do leilão também receberam itens considerados indispensáveis para a prestação do serviço de telefonia, como os prédios e redes de cabos.
Toda grande cidade brasileira tem um ou vários prédios que pertenciam às antigas companhias telefônicas. Eles abrigavam gigantescas estruturas eletromecânicas analógicas, responsáveis por conectar os aparelhos de telefone fixo que os consumidores tinham em casa. A combinação da complexidade da ampliação desse sistema – para oferecer novas linhas, era preciso antes multiplicar a estrutura física necessária – com a falta de fôlego financeiro do governo era responsável pela supervalorização de algo banal, como uma linha telefônica. Nos anos 1990, elas eram vendidas a preço de ouro. Havia até quem as comprasse como investimento.
Isso mudou profunda e rapidamente com a digitalização da telefonia – inclusive a fixa. Em vez de todo o aparato eletromecânico que ocupava prédios inteiros, servidores de informática, muitas vezes mais compactos, passaram a dar conta de manter e ampliar indefinidamente a oferta de linhas.
Mesmo inapropriados para a atual prestação do serviço, alguns prédios e redes seguiram como bons ativos no mercado imobiliário. Acontece que eles continuam – ou deveriam continuar – a ser de posse pública. Isso está previsto no edital de licitação e nos contratos de concessão, que os classificam como “bens reversíveis” – isto é, que voltam para o estado uma vez encerrada a concessão, o que deverá ocorrer em 2025.
A determinação também está ratificada na Lei Geral de Telecomunicações, de 1997, que foi atualizada em 2019. Há ainda uma resolução da Anatel, de abril de 2021, que sedimentou o conceito de bens reversíveis e permitiu expressamente que as concessionárias vendam ativos que deixaram de ser essenciais, estejam sucateados ou obsoletos. Mas há um porém: as negociações só podem sair se não implicarem em prejuízo à prestação do serviço e com prévia autorização da agência reguladora. É aí que está o problema.
A Anatel, por lei a responsável por fiscalizar e controlar o uso de todo o patrimônio em posse das concessionárias, jamais teve – ou, se tem, nunca divulgou – uma lista completa e confiável de bens do setor de telecomunicações. Como saber se algo foi vendido se não se sabe o que de fato existe?
A Anatel só correu atrás de produzir uma relação desses bens em 2006, e por ordem do TCU, longos oito anos após a privatização. Nesse período, as concessionárias fizeram o que bem entenderam com bens públicos, sem que a agência reguladora soubesse o que ocorria. Há casos em que a Anatel só veio a saber de prédios inteiros negociados após a venda ser concluída – ao que parece, por meio da imprensa.
Foto: Andressa Anholete/Getty Images
Rombo de ‘bilhões de reais’
A inacreditável falta de controle da Anatel sobre o patrimônio que deveria proteger já foi objeto de pelo menos sete acórdãos do TCU entre 2002 e 2021. Neles, os ministros responsáveis por julgar as contas do governo federal sugerem que já houve prejuízo bilionário – mas ainda não contabilizado – com a venda de bens reversíveis sem autorização da Anatel.
“Ora, se não se sabe quais eram os bens reversíveis em 1998 – competência legal expressa da Anatel – não há como abater da indenização requerida pela concessionária o valor correspondente a alienações, desvinculações, onerações e substituições, muito menos exigir a reversão desses bens. E […] sem conhecer os pormenores das mutações desse patrimônio, não terá a agência reguladora condições de questionar a relação de bens reversíveis que vier a ser apresentada pelas concessionárias ao final da concessão, nem segurança para definir o percentual ainda não amortizado desses bens, o que favorece imensamente as empresas concessionárias”, anotou o ministro Walton Alencar, relator de um acórdão de 2019.
Em um acórdão de uma auditoria de 2015, de outro ministro do TCU, Benjamin Zingler, é possível estimar o prejuízo que já ocorreu sob as barbas da Anatel. “Foi constatada a ocorrência, desde 1998, de mais de um milhão de alienações, substituições, desvinculações e onerações de bens reversíveis, além da assinatura de vários contratos relativos a bens de terceiros, sem as devidas solicitação e obtenção de anuência prévia da agência”, ele enumerou. “Cabe esclarecer que os bens envolvidos variam desde móveis de escritório, que a concessionária não considera reversível, até equipamentos, terrenos e imóveis classificados como reversíveis e avaliados em dezenas de milhões de reais”.
No mesmo texto, Zingler afirmou que lhe causou estranheza o fato de, entre 1998 e 2014, a Anatel ter aprovado apenas uma relação de bens reversíveis – ou seja, de patrimônio público entregue a gestores privados – apresentada pelas concessionárias.
A primeira medida de controle de bens reversíveis só foi tomada pela Anatel em 2006, com a publicação do Regulamento de Controle de Bens Reversíveis, o RCBR, por ordem do TCU. Ou seja, desde a privatização, foram oito anos livres para que as operadoras fizessem o que quisessem com o patrimônio. A lista só foi tornada pública em 2012.
Até o ministro Jorge Oliveira, indicado por Jair Bolsonaro ao TCU, notou o problema e falou, em acórdão aprovado em maio do ano passado, de um rombo de “bilhões de reais”. “Caso eventual desequilíbrio em prejuízo da União e em benefício das concessionárias de STFC não seja eliminado até o término desses contratos, estará configurado o descumprimento do dever legal da agência, resultando em dano ao erário de, no mínimo, o montante desse desequilíbrio, que pode alcançar a ordem de bilhões de reais”.
O ministro Walton Alencar, do TCU, reforça que a organização de um inventário de bens, ainda em 1998, não era tarefa difícil, já que todas as informações “poderiam ser facilmente obtidas junto às operadoras de telefonia fixa de âmbito estadual que compunham a Telebras”.
A lista
Ao longo da apuração desta reportagem, eu consegui encontrar uma lista de bens das empresas de telefonia da época da privatização, produzida a partir de documentos escaneados do Arquivo Nacional. O arquivo, nunca divulgado publicamente pela Anatel, faz parte dos documentos anexados a uma ação movida pela Associação Brasileira de Defesa do Consumidor, a Proteste, em que se pedia justamente que agência tornasse pública a relação completa desses bens.
À agência, pedi que me fornecesse uma lista oficial e completa dos bens reversíveis das teles. Como resposta, me enviaram apenas um link no qual é possível baixar planilhas classificadas por concessionária, sem descrição completa dos itens. No endereço eletrônico, a Anatel confessa a própria incompetência. “A publicação das RBRs [Relações de Bens Reversíveis] neste sítio ocorre por iniciativa da Agência e compreende os dados referentes aos exercícios a partir de 2014, uma vez que as relações anteriores possuem limitações técnicas para publicação”.
Conversei com dois servidores que ocupam altos cargos no TCU e preferem não ser identificados na reportagem, em razão da natureza do trabalho que desempenham. Eles consideram muito difícil que a Anatel consiga recuperar informações sobre bens que foram para o bolso das teles privadas.
Para os servidores, não existe problema em um bem deixar de ser patrimônio da concessão por iniciativa da concessionária. Um prédio em mau estado ou telefones públicos quebrados, por exemplo, não são mais essenciais para a prestação do serviço e podem ser considerados não reversíveis. O que é grave é que o dinheiro feito com as operações pode não estar voltando para a concessão, para financiar benefícios à população, como deveria, segundo o contrato.
“Se a Oi ou a Telefônica venderem um prédio grande, esse dinheiro não é delas, é do CNPJ da concessão. Esse valor tem de entrar em uma conta vinculada para ser usado na concessão. O valor de um bem que deixou de ser reversível tinha que ter entrado na concessão, em investimentos ou em redução de tarifa, por exemplo”, me explicou um dos funcionários do TCU.
A Anatel nega que os bens sejam públicos e diz que “não compunham e não compõem o patrimônio da União”. Segundo a agência, não houve prejuízo com as operações que ela não viu ocorrerem – o que é, no mínimo, um contrassenso. “Os indícios de infrações são apurados em devido processo legal, nos quais, havendo constatação de alienações, onerações ou substituições irregulares, pode-se, além da aplicação de multa, expedir determinação pelo desfazimento da operação ou regularização da situação, caso necessário”, tergiversou a agência, em nota enviada por e-mail.
Ilustração: Mariana Andrello para o Intercept Brasil
O caso da Oi
A carteira de imóveis pertencente ao Grupo Oi nos permite afirmar que se trata da gestora de um dos maiores patrimônios imobiliários do Brasil. Em balanço publicado em 2020, a concessionária listou aproximadamente 8 mil bens imóveis, reversíveis ou não. Conforme laudo da assessoria especializada Ernst & Young, eles somavam R$ 8 bilhões em valor de mercado, ou R$ 1,5 bilhão em valor contábil.
A Oi é também a maior concessionária de telefonia fixa do país, com operações em todos os estados, exceto São Paulo. Mesmo assim, em 2016, com dívidas que passavam de R$ 65 bilhões, o grupo teve a recuperação judicial decretada pela 7ª Vara Empresarial do Rio de Janeiro.
Na tentativa de sair do buraco, a Oi vendeu bens reversíveis sem anuência prévia da Anatel, conforme apontam relatórios do TCU e arquivos da própria agência reguladora. Segundo o tribunal de contas, a concessionária é autora “reiterada de atos e omissões questionáveis” envolvendo o equilíbrio econômico da concessão.
A Oi colocou quase 100 imóveis à venda fora das regras previstas pela Anatel.
Um parecer da Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel, a PFE-Anatel, de dezembro de 2018, por exemplo, aponta que quase 100 imóveis foram colocados à venda fora das regras. O documento é assinado pela procuradora federal Patrícia Ferreira de Holanda Cavalcanti, coordenadora de Procedimentos Regulatórios substituta.
“A Agência tomou conhecimento da oferta de alienação de 89 (oitenta e nove) bens imóveis, integrantes do patrimônio das concessionárias Telemar Norte Leste S/A e Oi S/A, por meio de Edital de Leilão”, diz a procuradora no parecer. Segundo ela, os imóveis foram vendidos em 6 de dezembro de 2012 sem prévia autorização da Anatel.
O processo ao qual está vinculado o parecer tratava da desvinculação de um imóvel localizado na rua Dois de Maio, esquina com a rua Souza de Barros, no Centro do Rio. Sem maiores explicações, o processo foi arquivado, com base no artigo 53 do Regimento da Anatel – “quando exaurida sua finalidade ou o seu objeto se tornar impossível, inútil ou prejudicado por fato superveniente”. A ordem foi assinada por Carlos Manuel Baigorri, superintendente de Controle de Obrigações da agência.
Outro caso que chama a atenção é a venda de um prédio na avenida General Polidoro, em Botafogo, Zona Sul do Rio de Janeiro. Documentos da Anatel mostram que o bem simplesmente sumiu da lista de bens reversíveis da Oi, de 2008 para 2009, sem ciência da agência reguladora. Em 2013, o local foi finalmente alvo de fiscalização da Anatel. A conclusão, naquele momento, foi de que o prédio mantinha atividades indispensáveis à prestação de serviço e, portanto, deveria voltar à lista de reversíveis.
Na mesma visita, os fiscais descobriram que o imóvel havia sido desmembrado e transformado em dois, inclusive com matrículas distintas junto à prefeitura. E, sem autorização, a Oi vendeu, em novembro de 2010, um dos lotes, situado na esquina da rua Arnaldo Quintela. O valor não consta no processo. Pela venda do prédio e outros problemas relacionados, o grupo foi multado em R$ 6,9 milhões. Como cabe recurso, o valor ainda não foi pago.
Em outubro de 2019, o prédio na General Polidoro teve venda confirmada pelo então diretor-presidente da Oi, Eurico Teles. Em entrevista ao jornal Valor Econômico, ele disse que havia vendido o bem por R$ 120,5 milhões. O valor foi confirmado posteriormente, em um comunicado ao mercado.
A entrevista rendeu a Teles uma contestação enviada em ofício da Superintendência de Controle de Obrigações da Anatel. Nele, a agência questionava por que o imóvel havia sido comercializado sem autorização. Depois de apresentar uma série de documentos, a Oi conseguiu a retirar o bem da lista de reversíveis, mas apenas posteriormente ao anúncio de venda – pela lei, a Anatel deve ser informada previamente às transações. A retirada aconteceu sob a condição de que apresentasse registros do valor auferido e de que os recursos fossem reaplicados na concessão. pela lei, a Anatel deve ser informada previamente às transações.
Contrariada e alegando que o prédio era um bem não reversível, a Oi entrou com recurso para suspender a obrigação de apresentar as informações. O pedido foi aceito por Gustavo Santana Borges, Superintendente de Controle de Obrigações da Anatel, em maio de 2021, e a decisão foi reformada.
Chegamos, por fim, a outubro de 2021. Como parte do seu processo de recuperação judicial, a Oi vendeu 57,9% do controle da InfraCo (hoje chamada V.tal), sua unidade de infraestrutura de fibra ótica, para fundos do BTG Pactual e da Globenet Cabos Submarinos por R$ 12,9 bilhões. Segundo o grupo, como a Oi mantém participação relevante no capital acionário (42,1%), não houve transferência de bens.
Questionada sobre os processos que envolvem operações sem autorização da Anatel, a Oi se recusou a dar explicações. Em vez disso, se limitou a explicar o que são bens reversíveis. “Ao fim da concessão a União tem o direito de uso da parcela dos bens necessários exclusivamente para a prestação continuada do serviço prestado em regime público, direito esse que permanece válido e existente”, disse a empresa, em nota.
Foto: Avener Prado/Folhapress
Lobby no Congresso
As cutucadas do TCU na Anatel e nas concessionárias detonaram um processo conhecido em Brasília: o lobby dos grandes grupos privados em busca de benefícios para si – quase sempre, com prejuízos para a coisa pública. Lobistas foram atrás de políticos, como o ex-presidente do Senado Eunício Oliveira e o então ministro Gilberto Kassab, da Ciência, Tecnologia, Inovação e Comunicações, para empurrar um projeto de lei que oferecesse condição para que os bens reversíveis acabassem no bolso das teles.
Propunham que as concessões, contratos em regime público, fossem substituídas por autorizações, em regime privado. Com isso, os bens reversíveis seriam incorporados pelas concessionárias em troca de investimentos na expansão do serviço de banda larga.
“A autorização é ainda um contrato público, mas ela não se rege pelo regime público. Se não é um contrato submetido ao regime público, significa que não tem metas de universalização, de investimento. A União não pode impor metas para empresa. Assim, o valor da comercialização do serviço é feito por preços e não por tarifas”, explica a advogada Flávia Lefèvre, ex-conselheira da Anatel e da Proteste. Em 2019, o Congresso aprovou a nova Lei Geral das Telecomunicações, que manteve a existência dos bens reversíveis, mas permitiu a mudança do regime de concessão para o de autorização. A lei foi sancionada em outubro do mesmo ano por Bolsonaro.
Lefèvre também é representante do Coletivo Intervozes, que, junto a outras entidades, ingressou com ação civil pública no Tribunal Federal da 1ª Região para suspender artigos do Decreto 10.402/2020, que ratifica as mudanças na lei de telecomunicações. Ainda não há decisão neste caso.
“A gente fala aqui que é a privatização da privatização. Eles privatizaram e agora estão privatizando ainda mais”, me disse Lefèvre. Segundo ela, mesmo ainda sem a reversão, as empresas já estão se beneficiando da nova regra.
‘As empresas estão trabalhando para reduzir o valor econômico das concessões.’
“O que as empresas estão fazendo? Estão trabalhando para reduzir o valor econômico das concessões. Porque os investimentos que elas vão ter que fazer serão menores. Elas vendem bens, colocam o dinheiro nos cofres, e a Anatel está concordando com isso. A Oi está vendendo um monte de coisa, várias unidades de negócio, para outras empresas. Assim, reduz o valor da concessão e, consequentemente, reduz o valor do investimento que ele vai ter que fazer caso ele faça adaptação de concessão para autorização”. Conforme a nova Lei das Teles, na mudança de concessão para autorização, o valor econômico dos bens calculado pela Anatel deve ser revertido em investimentos na expansão da banda larga.
Antes de autorizar a mudança de concessão para autorização, a Anatel avalia os bens, um a um, e cobra da concessionária investimentos do mesmo valor na continuidade do serviço – na expansão da banda larga, por exemplo.
Embora já tenha até regras publicadas, a mudança do regime de concessão para o de autorização ainda não ocorreu. Ela depende da conclusão de uma avaliação econômica, contratada junto a duas empresas de consultoria espanholas, a Axon Partners Group Consulting e a Management Solutions, pela União Internacional de Telecomunicações, a UIT, a agência da ONU especializada em tecnologias de informação e comunicação. O objetivo é calcular o valor da adaptação das concessões de telefonia fixa para pagar eventuais indenizações e definir metodologias.
De acordo com o TCU, a Anatel não está preparada para as adaptações para autorização. “Constata-se que, mesmo após vinte anos de vigência dos contratos, a Anatel ainda não está adequadamente preparada para avaliar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de STFC, seja para o caso de adaptação prevista na Lei 13.879/2019, seja por ocasião do término dos contratos em 2025, ou mesmo no caso de decretação de caducidade”, diz relatório assinado por Jorge Oliveira.
Anatel admite despreparo
Mesmo sem preparo, é preciso que a Anatel corra para calcular satisfatoriamente e apontar possíveis erros nas contas das concessões, diz o TCU. Além dos ganhos com vendas inapropriadas apontados nos relatórios, as concessionárias buscam indenizações sobre o que alegam ter perdido com investimentos próprios e a depreciação dos bens reversíveis.
É direito das concessionárias, firmado na Lei Geral de Telecomunicações, receber indenização por investimentos vinculados aos bens não integralmente amortizados ou pela depreciação do que foi concedido na privatização. Em tese, a negociação seria feita entre a empresa e a Anatel.
As concessionárias, no entanto, discordam dos valores já apresentados pela agência. Por isso, Telefônica, Oi e Claro entraram com processos arbitrais, em 2021, para solucionar “conflitos” envolvendo o desequilíbrio econômico-financeiro na concessão. Ainda não há movimentação nos autos, porque não houve a apresentação de alegações iniciais de nenhuma das concessionárias.
Há um problema, porém: a Anatel informou ao TCU que não está preparada para lidar com processos de arbitragem. “Em resposta aos ofícios de requisição da fiscalização e durante as entrevistas realizadas no ano de 2019, a Anatel e PFE/Anatel relataram que não possuem conhecimento suficiente acerca do tema, nem possuem experiências práticas com a temática. Tampouco, segundo a Agência, há previsão de capacitações específicas, embora todos os envolvidos reconheçam a importância do tema. Também foi verificada a ausência de regulamentação interna e de preparação da agência para lidar com um eventual processo arbitral, mesmo sendo este um cenário possível para discutir o reequilíbrio dos contratos de concessão de STFC, conforme previsto desde 1998”, anotou Oliveira, do TCU.
Segundo o TCU, caso a Anatel não mude as diretrizes urgentemente, a chance é grande de que as empresas tenham sucesso na obtenção das indenizações, o que implicaria “risco considerável de um resultado prejudicial para a União ao término das concessões”.
“Esse risco é especialmente na hipótese de o deslinde da questão envolver a utilização de processos arbitrais, visto que foi identificada uma capacitação insuficiente quanto a este tema no âmbito da Agência e – o que causa maior preocupação ainda – foi detectada uma tendência crescente, em particular nos últimos meses, de recurso das empresas concessionárias ao instrumento da arbitragem para solucionar controvérsias”, preocupou-se Oliveira, do TCU.
Para tentar sanar as incorreções, o tribunal determinou, em maio de 2021, que a Anatel realize e torne público um levantamento de “possíveis eventos, ocorridos ou em andamento, com impacto sobre o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de telefonia fixa”.
A Anatel garante que cumpriu a ordem por meio do ofício 100/2021/AUD-ANATEL, entregue ao TCU em 24 de novembro passado. Como o documento é sigiloso para o público, não há como saber qual foi a resposta.
Correção: 21 de fevereiro, 12h07
Uma versão anterior deste texto afirmava que a advogada Flávia Lefèvre atua como conselheira da Associação Brasileira de Defesa do Consumidor, a Proteste. Na verdade, ela é ex-conselheira da associação.
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